Wisnu Tri Nugroho.¹

         Dalam rangka mempercepat pertumbuhan ekonomi nasional, pembangunan infrastruktur serta peningkatan kesejahteraan masyarakat, Pemerintah Indonesia menyusun serangkaian program bersifat strategis yang dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah maupun oleh Badan Usaha yang selanjutnya disebut dengan Proyek Strategi Nasional (PSN). Proyek Strategi Nasional (PSN) termuat secara legal-formal dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja dan perubahannya serta Peraturan Pemerintah Nomor 42 Tahun 2021 yang berlaku sebagai dasar kewenangan bagi Pemerintah dalam melaksanakan kegiatan pembangunan dalam kerangka kepentingan umum. Lebih lanjut, pelaksanaan Proyek Strategis Nasional pada praktiknya tidak dapat dipisahkan dari instrumen pengadaan tanah, hal ini disebabkan karena tanah merupakan prasyarat material yang mutlak diperlukan sebagai basis fisik dalam pelaksanaan pembangunan proyek-proyek strategis tersebut. Secara keseluruhan pengadaan tanah merupakan proses yang kompleks dan multidimensional, yang memerlukan pendekatan holistik dan kolaboratif antara pemerintah, masyarakat serta stake holder terkait.² Mengingat kompleksitas yuridis dan teknis dalam proses pengadaan tanah, Pemerintah selaku regulator³ telah membentuk kerangka hukum berupa peraturan perundang-undangan sebagai dasar hukum. Kerangka hukum dimaksud meliputi Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum serta aturan pelaksananya dalam Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2021 sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2023.

          Pengadaan tanah dalam Proyek Strategi Nasional secara konseptual tidak hanya melibatkan aspek hukum (pembebasan hak atas tanah dari pemilik kepada pemerintah) dan administrasi (kewenangan pemerintah) semata, melainkan juga menyentuh aspek dimensi sosial, ekonomi, dan budaya (hak sosio-kultur) masyarakat terdampak⁴. Dalam praktiknya, pengadaan tanah sering kali menempatkan masyarakat pemilik tanah pada posisi yang berhadapan dengan kepentingan negara dan para pemangku kepentingan lainnya yang mengatasnamakan kepentingan umum, dan hal ini tidak jarang menimbulkan ketegangan. Ketegangan ini acap kali berimplikasi pada munculnya sengketa, yang dipicu oleh dua faktor utama adanya ketimpangan kepentingan dan ketimpangan distribusi kekuasaan dalam masyarakat.⁵ Tanpa adanya ruang dialog yang setara, sengketa tersebut berpotensi bereskalasi menjadi konflik agraria dengan konsekuensi menimbulkan korban jiwa. Dengan demikian penyelenggaraan pengadaan tanah kerap beririsan dengan potensi pelanggaran Hak Asasi Manusia yang dialami oleh masyarakat. Oleh karena itu, melalui Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 dan Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2021, negara berupaya menginstitusionalisasi perlindungan terhadap dimensi sosial, ekonomi, dan budaya masyarakat sebagai prinsip yang bersifat imperatif dalam tahapan pengadaan tanah yang spesifik direalisasikan pada tahap persiapan, khususnya melalui pelaksanaan konsultasi publik. Konsultasi publik dimaknai sebagai proses komunikasi dialogis atau musyawarah antarpihak yang berkepentingan guna mencapai kesepahaman dan kesepakatan dalam perencanaan pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum.⁶ Dalam konteks pengadaan tanah untuk kepentingan umum, Konsultasi Publik merupakan langkah esensial untuk menciptakan keputusan yang lebih baik, mendukung partisipasi masyarakat, dan membangun dasar yang kuat untuk pembangunan yang berkelanjutan.⁷

          Kendati Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 dan Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2021 telah mengintegrasikan mekanisme konsultasi publik sebagai sarana partisipasi masyarakat, mekanisme tersebut pada praktiknya belum efektif dalam mereduksi potensi konflik agraria, sebagaimana hasil laporan tahunan Konsorsium Pembaharuan Agraria (KPA) pada tahun 2022 tercatat 212 konflik akibat adanya pengadaan tanah oleh Pemerintah, melibatkan lahan seluas 1,03 juta hektare (ha), serta berdampak pada 346.402 ribu Kepala Keluarga (KK) yang tersebar di 459 desa/kota, paling banyak terjadi di sektor perkebunan, yakni 99 kasus, dengan luas wilayah konflik 377,19 ribu hektare (ha) dan korban terdampak sebanyak 141.001 ribu Kepala Keluarga (KK). Sedangkan pada tahun 2023 terjadi peningkatan yang signifikan, dengan jumlah kasus sebanyak 241 konflik, konflik tersebut melibatkan area seluas 638,2 ribu hektare (ha), serta menimbulkan dampak pada 136,6 ribu Kepala Keluarga (KK), kasus paling banyak terkait sektor usaha perkebunan dengan 108 kasus, bisnis properti dengan 44 kasus, pertambangan dengan 32 kasus, proyek infrastruktur dengan 30 kasus, sektor kehutanan dengan 17 kasus, wilayah pesisir dan pulau kecil 5 kasus, dan fasilitas militer 5 kasus. ⁸Atas kondisi tersebut, muncul pertanyaan kritis mendasar terhadap penyelenggaraan konsultasi publik dalam proses pengadaan tanah, yakni apakah konsultasi publik selama ini hanya direduksi menjadi pemenuhan persyaratan administratif semata. Dengan kata lain, konsultasi publik dipahami sebatas prosedur formal yang wajib ditempuh untuk memenuhi amanat undang-undang, tanpa memperhatikan kualitas dialog, kesetaraan posisi tawar, dan dampak nyata dari masukan masyarakat terhadap keputusan akhir pengadaan tanah. Untuk menanggapi pertanyaan tersebut, maka bertitik tolak atas berbagai persoalan yang melingkupi proses pengadaan tanah, terhadap penyelenggaraan konsultasi publik yang berjalan selama ini tidak dapat dipungkiri lebih banyak direduksi menjadi pemenuhan kewajiban prosedural semata tanpa mempertimbangkan urgensi substantifnya sebagai ruang dialog dan negosiasi kepentingan. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa telah terjadi sesat pikir (logical fallacy) yang melembaga dalam birokrasi pengadaan tanah, yaitu menempatkan keabsahan proses di atas keadilan substansi.

          Permasalahan krusial yang mewarnai proses konsultasi publik dalam pengadaan tanah adalah rendahnya tingkat keterbukaan informasi, hanya segelintir pihak atau informasi yang tersampaikan kepada masyarakat secara luas, sedangkan untuk informasi yang bersifat krusial terkait rencana pengadaan tanah, dampak sosial, dan skema ganti rugi tidak disampaikan secara transparan kepada masyarakat terdampak. Kondisi ini diperparah dengan posisi masyarakat yang secara struktural dan ekonomi lemah, sehingga tidak memiliki kapasitas untuk mengakses, memahami, maupun memengaruhi proses. Pada akhirnya, masyarakat tidak didudukkan sebagai bagian yang layak dan setara dalam keseluruhan rangkaian proses konsultasi, sehingga partisipasi publik yang diamanatkan peraturan perundang-undangan tidak dapat diimplementasikan secara substantif. Konkritnya konsultasi publik dalam pengadaan tanah selama ini dihadapkan pada tiga persoalan utama. Pertama, tidak terbukanya informasi terkait proses pembebasan lahan. Kedua, masyarakat ditempatkan pada posisi subordinat dan tidak memiliki akses terhadap data yang dibutuhkan. Ketiga, masyarakat tidak diakui sebagai subjek dalam proses pengambilan keputusan, melainkan hanya sebagai penerima keputusan yang telah ditetapkan. Dengan demikian, dalam upaya untuk mengembalikan hakikat konsultasi publik dalam proses pengadaan tanah bagi kepentingan umum, diperlukan redesain terhadap mekanisme pelaksanaannya. Redesain tersebut harus berpijak pada pendekatan konsep partisipasi bermakna (meaningful participation), sehingga konsultasi publik tidak hanya diposisikan sebagai kewajiban prosedural, melainkan sebagai instrumen substantif untuk mengakomodasi aspirasi dan menjamin perlindungan hak masyarakat.

          Partisipasi bermakna merupakan konsep yang berkembang dalam hukum tata negara, terkhususkan dalam proses legislasi (pembentukan perundang-undangan) yang diartikan sebagai keterlibatan publik dalam segala tingkatan proses penyusunan undang- undang. Dalam konteks kebijakan publik partisipasi bermakna secara sederhana dapat diartikan bahwa setiap perumusan kebijakan publik harus dirumuskan atas dasar dialog otentik, keterbukaan informasi, dan yang terpenting penghargaan terhadap aspirasi masyarakat sipil.⁹ Dalam konteks perumusan kebijakan publik, partisipasi bermakna setidaknya harus memenuhi tiga hak asasi masyarakat sebagai prasyarat legitimasi. Pertama, hak untuk didengarkan pendapatnya (right to be heard), yaitu hak masyarakat untuk menyampaikan aspirasi, keberatan, dan alternatif tanpa adanya tekanan atau pembatasan. Kedua, hak untuk dipertimbangkan pendapatnya (right to be considered), yaitu hak untuk memastikan bahwa seluruh masukan tersebut dikaji secara substantif dan menjadi bagian dari pertimbangan pengambilan keputusan. Ketiga, hak untuk mendapatkan penjelasan (right to be explained), yaitu hak untuk memperoleh penjelasan yang rasional dan tertulis atas diterimanya atau ditolaknya setiap pendapat yang disampaikan. Ketiga hak ini merupakan indikator minimal agar partisipasi tidak direduksi menjadi formalitas prosedural. Partisipasi tersebut terutama diperuntukan bagi kelompok masyarakat yang terdampak langsung atau memiliki perhatian (concern) terhadap proses pengadaan tanah, sehingga akan sangat relevan dalam mengupayakan terbentuknya ruang dialog yang demokratis dan adil antara masyarakat dengan pemerintah maupun stake holder terkait.

          Untuk memberikan gambaran terkait desain mekanisme Konsultasi Publik yang selama ini telah berjalan berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 dan Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2021 dapat dilihat dari alur skema berikut:

          Berdasarkan skema di atas, dapat disimpulkan bahwa mekanisme konsultasi publik dalam rezim Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 dan peraturan pelaksananya memang telah mengakomodasi adanya pelibatan masyarakat. Namun demikian, dalam praktiknya struktur relasi kuasa yang timpang masih menempatkan negara sebagai aktor dominan yang memegang otoritas utama dalam menentukan substansi kebijakan, sehingga ruang partisipasi masyarakat tereduksi menjadi sekadar prosedur legalistik tanpa pengaruh substantif terhadap keputusan akhir. Terhadap hal yang demikian perlu kiranya untuk mendesain kembali proses konsultasi publik dalam pengadaan tanah, dengan mengadaptasi pendekatan konsep Partisipasi Bermakna (meaningful participation), yang dapat digambarkan melalui skema berikut:

          Redesain konsultasi publik dengan pendekatan partisipasi bermakna bertujuan untuk mendekonstruksi praktik yang telah mapan. Jika sebelumnya konsultasi publik hanya dipahami sebagai prosedur legalistik semata dalam pengadaan tanah, maka melalui pendekatan ini konsultasi publik harus bertransformasi menjadi proses demokratis yang substantif. Esensi dari transformasi ini terletak pada pemenuhan jaminan perlindungan dan pemenuhan hak asasi manusia, khususnya bagi masyarakat terdampak. Pemenuhan tersebut diwujudkan melalui pemberian akses informasi yang memadai, ruang dialog yang setara, serta adanya pertanggungjawaban negara atas setiap masukan yang disampaikan untuk dipertimbangkan secara layak. Dengan terpenuhinya prinsip hak untuk didengar (right to be heard), hak untuk dipertimbangkan (right to be considered) dan hak untuk memperoleh penjelasan (right to be explained), maka legitimasi kebijakan akan meningkat. Lebih lanjut, penyelenggaraan konsultasi publik yang partisipatif dan akuntabel terbukti efektif untuk mencegah dan mereduksi potensi konflik serta resistensi masyarakat di tengah pelaksanaan kebijakan pengadaan tanah.

______________________________

^1.Hakim Pengadilan Tata Usaha Negara Banjarmasin.

^2.Suyono Sanjaya, Yuniar Rahmatiar, Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum Aspek Hukum dan Sosial. (Yogyakarta: Penerbit K-Media, 2025), Hal 1.

^3.Pemerintah sebagai regulator adalah menyiapkan arah untuk menyeimbangkan penyelenggaraan pembangunan melalui penerbitan peraturan-peraturan. Sebagai regulator, pemerintah memberikan acuan dasar kepada masyarakat sebagai instrumen untuk mengatur segala kegiatan pelaksanaan pemberdayaan. Negara mengadakan aturan kehidupan bernegara, Pemerintah selaku regulator, yang memiliki kewenangan pada atribusi dan delegasi pembuatan aturan sebagai wujud penerapan perlindungan untuk menjaga ketertiban, keamanan, dan memberi efek jera/sanksi kepada pelanggarnya, dikutip dari (Indrati, 2007) dan (Friedmann, 1971) dalam Jurnal UNHAS, karangan Moh Rivai Anwar, M. Yunus Wahid, Abrar Saleng, Fungsi Negara Dalam Pelaksanaan Tanggungjawab Sosial Perusahaan, diakses dari http://pasca.unhas.ac.id/jurnal/files/987dc6e9430c90fada5dd0c7f90beb5f.pdf, pada tanggal 15 Agustus Pukul 06.15 WITA

^4.Afrianto D., Hukum Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum: Teori dan Praktik di Indonesia. (Jakarta: Rajawali Pers, 2019), Hal 105.

^5.Muhamad Ferdy, dkk., “Analisis Manajemen Konflik dalam Proses Pembebasan Lahan Proyek Infrastruktur di Jalan Merr Kota Surabaya”, Indonesian Journal Of Innovation Multidisipliner Research, Vol. 4, No. 3, 2016. Hal 5385-5392.

^6.Ketentuan Pasal 1 angka 8 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum

^7.Henry Edward Moniaga, Dkk., ”Pengaturan Konsultasi Publik Dalam Upaya Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum Ditinjau Dari Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 19 Tahun 2021 Tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum”, Jurnal Fakultas Hukum Unsrat Lex_Privatum, Vol.13, No. 04, Juli 2024.

^8.Adi Ahdiat, “Jumlah kasus Konflik Agraria Meningkat pada 2023”, (https://databoks.katadata.co.id/datapublish/2024/01/18/jumla h-kasus-konflik-agraria-meningkat-pada-2023, diakses pada 14 Agustus 2026).

^9.Putu Eva Ditayani Antasari. “Utopia Partisipasi Bermakna dan Kontroversi Pengesahan RUU KUHAP”, (UNDIKNAS, https://undiknas.ac.id/2025/12/kontroversi-ruu-kuhap-partisipasi-bermakna/, diakses pada tanggal 14 Agustus 2026, Pukul 18.30 Wita.)

DAFTAR PUSTAKA

Peraturan Perundang-Undangan

Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum.

Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja dan perubahannya

Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum

Peraturan Pemerintah Nomor 42 Tahun 2021 tentang Kemudahan Proyek Strategi Nasional

Buku

 D, Afrianto. Hukum Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum: Teori dan Praktik di Indonesia. (Jakarta: Rajawali Pers, 2019).

Jurnal dan Website

Ahdiat, Adi “Jumlah kasus Konflik Agraria Meningkat pada 2023”, (https://databoks.katadata.co.id/datapublish/2024/01/18/jumla h-kasus-konflik-agraria-meningkat-pada-2023, diakses pada 14 Agustus 2026).

Henry Edward Moniaga, Dkk., ”Pengaturan Konsultasi Publik Dalam Upaya Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum Ditinjau Dari Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 19 Tahun 2021 Tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum”, Jurnal Fakultas Hukum Unsrat Lex_Privatum, Vol.13, No. 04, Juli 2024.

Moh Rivai Anwar, dkk. “ Fungsi Negara Dalam Pelaksanaan Tanggungjawab Sosial Perusahaan”   (http://pasca.unhas.ac.id/jurnal/files/987dc6e9430c90fada5dd0c7f90beb5f.pdf, diakses pada tanggal 15 Agustus Pukul 06.15 WITA)

Muhamad Ferdy, dkk., “Analisis Manajemen Konflik dalam Proses Pembebasan Lahan Proyek Infrastruktur di Jalan Merr Kota Surabaya”, Indonesian Journal Of Innovation Multidisipliner Research, Vol. 4, No. 3, 2016. Hal 5385-5392.

Sanjaya, Suyono dan Yuniar Rahmatiar, Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum Aspek Hukum dan Sosial. (Yogyakarta: Penerbit K-Media, 2025).

Putu Eva Ditayani Antasari. “Utopia Partisipasi Bermakna dan Kontroversi Pengesahan RUU KUHAP”, (UNDIKNAS, https://undiknas.ac.id/2025/12/kontroversi-ruu-kuhap-partisipasi-bermakna/, diakses pada tanggal 14 Agustus 2026, Pukul 18.30 Wita.)

Penulis : Wisnu Tri Nugroho, S.H.

Publikasi : Muhammad Rizal Kodapi.